Subordinación del poder judicial al ejecutivo

cacho_okA fines de octubre, la justicia federal otorgó un amparo a Juan Manuel Martínez Moreno, quien está preso acusado de ser el presunto autor material del asesinato del periodista estadounidense Brad Will. Entre los argumentos del juez de distrito para ordenar la liberación del reo, se encuentra que las acusaciones carecen de sustento, puesto que no existen pruebas e incluso señala la posibilidad de que las que se presentaron hayan sido fabricadas.


Situación que se repite con frecuencia en Oaxaca. Personas, por lo común luchadores sociales, son detenidos con cualquier cargo, para después ser liberados. Ello es posible por la existencia de lo que se conoce como “jueces de consigna”, aquellos que sin mayor argumentación jurídica, ni razón alguna más que la orden que reciben, giran órdenes de aprehensión por los más variados delitos, sin pruebas, por supuesto.
Que esto suceda es posible, porque no existe una independencia del poder judicial; por el contrario, prevalece la subordinación del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) a los designios del poder ejecutivo. Situación que se explica porque, lejos de ser los magistrados electos por una larga carrera en áreas de administración y/o procuración de justicia, lo son en razón de su carrera político partidista y en los servicios que han brindado al PRI y al gobernador del estado.
Ello explica por ejemplo que el anterior presidente del TSJ, Raúl Bolaños Cacho, asumió el cargo sin desempeñar previamente ninguna función relacionada con el Poder Judicial; y en el juego sucesorio del 2004, solicitó un mes de licencia para buscar la nominación como candidato del PRI a la gubernatura; al no obtenerla, regresó sin mayores complicaciones.
Similar situación se presenta con el actual titular del TSJ, Héctor Anuar Mafud, quien desempeñó —inmediatamente antes de obtener el cargo de Presidente del Tribunal Superior— el cargo de Secretario de Gobierno y presidente del Comité Directivo Estatal del PRI. En 2004 también buscó la nominación como candidato a la gubernatura por ese partido; no la obtuvo pero en cambio alcanzó el acuerdo de ser designado titular del poder judicial. Por eso, al inicio del actual sexenio, fue provisionalmente nombrado Alejandro Figueroa como presidente del TSJ, para esperar que Mafud cumpliera con los requisitos para acceder a esa posición.
Pues bien, de las condiciones estructurales, normativas y de cultura política que permiten estas situaciones irregulares en el poder judicial nos habla el libro Independencia judicial en Oaxaca: ¿Una ficción?, elaborado por la Fundación para el Debido Proceso Legal, en un proyecto conjunto con la Comisión Internacional de Juristas y el Centro de Análisis e Investigación FUNDAR.
El texto hace un agudo análisis de los ordenamientos que norman la vida del poder judicial y la brecha que existe entre el orden jurídico y la realidad. Uno de los aspectos centrales para entender el modo de hacer justicia en Oaxaca es el testimonio recabado por la Misión Internacional de Observación que, en el 2008, entrevistó a funcionarios y exfuncionarios tanto judiciales como de los otros poderes gubernamentales.
En Marcha, reproduce algunos aspectos relevantes de este documento (el informe completo puede consultarse en www.dplf.org), que nos permiten apreciar cómo el marco jurídico e institucional oaxaqueño es autoritario de sí; el abuso en él, es uno de los múltiples factores que explican la crisis político-social del 2006. Es muestra también de lo que debe cambiar en el estado para sentar las bases que nos permitan, apenas, encaminarnos a la democracia.
La subordinación de la justicia
El diseño normativo posibilita que en la práctica exista una poderosa influencia del Poder Ejecutivo en la integración del Poder Judicial.
El artículo 100 de la Constitución de Oaxaca establece que “todos los Magistrados serán nombrados por el Gobernador del Estado y ratificados dichos nombramientos dentro del plazo improrrogable de diez días por la Legislatura del Estado”. Este artículo contiene una cláusula que asegura que los nombramientos se den aún cuando la legislatura no apruebe las propuestas presentadas por el Ejecutivo: “si [el legislativo] no resolviere dentro de dicho plazo, se tendrán por ratificados.
En el caso de que no los ratifique, el Gobernador hará nuevo nombramiento y si también se niega la ratificación, hará un tercer nombramiento que surtirá sus efectos inmediatamente a reserva de obtener la ratificación en el siguiente período ordinario de sesiones”.
En una entidad con tan escasa pluralidad política, la influencia del Gobernador en la designación es definitiva para que los miembros del Tribunal mantengan una íntima relación con el conjunto del aparato político, lo cual dificulta un contrapeso real entre los poderes.
Como señalamos, los detractores naturales de esta subordinación tendrían que ser los propios jueces. Sin embargo, su oposición los pondría fuera de la “familia” política que concentra la mayoría de los cargos públicos en el Estado, lo cual pondría en riesgo su carrera y su frágil posición dentro de la estructura pública.
En lo que hace a la forma de designar al Presidente del Tribunal, el artículo 103 de la Constitución de Oaxaca dispone que sea elegido por el Pleno y “durará en ejercicio de sus funciones un año, pudiendo ser reelecto”. En la práctica –coincidieron todos los entrevistados, quienes pertenecen o pertenecieron al Poder Judicial—, una norma informal del sistema obliga a los magistrados a designar como Presidente a la persona que el gobernador designa magistrado cuando inicia su periodo como titular del Ejecutivo.
Alguien relató que el ritual consiste en que al inicio de su mandato el gobernador invita a los magistrados para presentar al nuevo magistrado que propondría al Congreso. Esta mera presentación indica que en la siguiente sesión del Pleno ésta persona será electa presidente del Tribunal.
El anterior presidente del Tribunal, Raúl Bolaños Cacho y el actual, Héctor Anuar Mafud, han contendido para ser candidatos del PRI a Gobernador del Estado. Antes de ser designados magistrados ninguno de los dos había tenido ninguna función relacionada con el Poder Judicial del Estado.
Esta situación de sí grave, lo es más cuando se aprecia que internamente se genera la concentración de atribuciones en el Pleno. Una influencia poderosa tiene el Presidente del Tribunal, quien hará las propuestas al Pleno para ratificar los nombramientos, según el artículo 27 del Reglamento. De lo anterior, es posible deducir una subordinación de los funcionarios del Poder Judicial al poder del Gobernador y la consiguiente apropiación de las instancias públicas por grupos específicos.
Los jueces “de consigna”
Durante la entrevista que la Misión tuvo con el Procurador General de Justicia del Estado, éste admitió que con anterioridad a la instauración de los juicios orales la injerencia del gobernador sobre el trabajo del Ministerio Público era factible y común en la práctica. En el mismo sentido, funcionarios y ex funcionarios judiciales afirmaron que en Oaxaca existen jueces ‘de consigna’. El principal consignador es el Poder Ejecutivo estatal.
Estos jueces ni siquiera responden a las órdenes del Presidente del Tribunal, sino que están directamente coludidos con el poder político a través de los agentes del Ministerio Público que saben que ciertos casos deben ser directamente consignados a esos jueces. De ser verdad, esta afirmación sería un factor que explicaría la extrema diligencia con la que algunos jueces emiten órdenes de aprehensión en casos de relevancia política.
Un ejemplo es la detención y/o persecución de líderes sociales en el Estado, como Alejandro Cruz, de las Organizaciones Indias por los Derechos Humanos en Oaxaca (OIDHO), Joel Aquino, de la comunidad de Yalalag, Raúl Gatica, del Consejo Indígena Popular (CIPO) y Arturo Pimentel, del Frente Indígena Oaxaqueño Binacional (FIOB). Es común que en estos casos, los imputados permanezcan en la cárcel durante meses, y que casi nunca sean sentenciados, habida cuenta que durante el procedimiento se prueba la debilidad de las acusaciones contra esos líderes sociales. En consecuencia, reciben una sentencia absolutoria, un amparo otorgado por la justicia federal, o se les otorga libertad por desvanecimiento de datos. Aunque al final se resuelven los asuntos legales, las detenciones duran el tiempo suficiente para desactivar los movimientos sociales que detonaron la persecución política.
Otro ejemplo se dio durante el conflicto en Oaxaca del año 2006. En noviembre de ese año fueron detenidas 141 personas y todas fueron consignadas ante jueces de primera instancia con acusaciones sin mayor fundamento probatorio. En diciembre de ese año fueron liberadas 81 de estas personas por desvanecimiento de datos, es decir, porque se probó la inexistencia del delito o la o la falta de responsabilidad de las personas inculpadas. Aunque en la actualidad ninguna persona permanece privada de su libertad, la persecución policial y judicial permitió que el Estado reasumiera el control de la situación.
Estos ejemplos permiten ver hasta qué punto puede resultar peligroso un mal diseño normativo.
Sanciones: irregularidades
en el control de jueces
Las deficiencias de la carrera judicial como un sistema que fortalezca institucionalmente al Poder Judicial se nutren en gran medida de una política desdibujada respecto de los ascensos y las promociones. Aunado a lo anterior, al no existir una autoridad administrativa independiente del Pleno del Tribunal, los mecanismos de sanción lucen frágiles en dos sentidos. Por una parte, como una herramienta que regule la rendición de cuentas de los integrantes del Poder Judicial y por otra, para evitar ser utilizados como un instrumento de control jerárquico.
Ello es así, en gran medida, por la dependencia abierta y la subordinación de la Visitaduría respecto de la Presidencia, que está conformada por magistrados designados como visitadores por el Presidente del Tribunal. La Visitaduría es la instancia encargada, en términos de la Ley Orgánica y su reglamento, de imponer sanciones. Sobre este punto también debe aclararse que el catálogo de sanciones no contiene una descripción precisa de las conductas que podrán ser punibles, ni los supuestos en función de los cuales se puede incurrir en responsabilidad.
Esto puede generar, entre otros problemas, dificultades para aplicar sanciones al no existir una tipificación precisa de las conductas.
El punto a enfatizar en torno al conflicto en 2006, amén de la infortunada falta de información para el año, es que se registró un notable incremento en la carga judicial y al mismo tiempo se impusieron considerablemente menos sanciones que en años anteriores (las sanciones impuestas en 2006 fueron reportadas en 2007). La razón puede deberse, en parte, a que ese año estuvieron detenidas las instituciones públicas y hubo bloqueos en los edificios oficiales.
Sin embargo, y a pesar de ello, en este periodo, los jueces, en teoría, imposibilitados para desempeñar sus funciones, libraron una gran cantidad de órdenes de aprehensión, respecto de las cuales es plausible suponer que no estuvieron bien fundadas, dado que ninguno de los procesos dentro de los cuales se dictaron dichas órdenes llegó a sentencia condenatoria. Por otra parte, algunas de las personas consultadas afirmaron que las pocas sanciones impuestas en este periodo fueron aplicadas a quienes se rehusaron a actuar como jueces de “consigna” durante el conflicto de 2006.
Complejidad de Oaxaca,                             ¿justifica las irregularidades?
Durante las visitas, algunos funcionarios enfatizaron que es imposible hacer planteamientos y recomendaciones sobre la reforma judicial en Oaxaca sin comprender las condiciones de pobreza y la complejidad local, e incluso, descalificaron lo que llamaron la injerencia de organizaciones internacionales que utilizan parámetros ajenos e inaplicables en el ámbito local.
Aún dando por hecho que la complejidad del Estado es clave para la comprensión de los problemas, consideramos que no es posible justificar los vicios del Poder Judicial a partir de la complejidad estatal. Esta complejidad no justifica de ninguna manera las prácticas públicas viciadas ni los rezagos normativos ni puede motivar el incumplimiento de los compromisos internacionales en materia de derechos humanos que ha adquirido el Estado mexicano, en particular, la obligación de garantizar el derecho de todos sus ciudadanos y ciudadanas a un debido proceso.
Lejos de ello, y precisamente para atender mejor las complejas características de la entidad, es fundamental fortalecer y hacer más transparentes y eficaces los sistemas de procuración e impartición de justicia, a fin de enfrentar con mejores instituciones la creciente conflictividad que ha mostrado el Estado de Oaxaca en los últimos años.