El paisaje municipal oaxaqueño del 1 de enero de 2011, parecía un dèjá vu –una escena vista antes—, pues nos remitió décadas atrás: decenas de palacios municipales tomados; enfrentamientos en otros tantos; movilizaciones de ciudadanos, grupos y partidos políticos inconformes con los resultados de los comicios. Algo que no se veía desde mediados de los 90s. Además, una cifra sin precedentes de 47 elecciones anuladas por los organismos electorales (46 municipios de UyC y uno de partidos políticos). Y otros tantos que, sin estar anulados los comicios, presentan serios problemas de gobernabilidad.
Sólo que, a diferencia del esas épocas pasadas, las condiciones son diametralmente opuestas. Entonces, la hegemonía priista avasallaba a la oposición; si bien era ésta la que se movilizaba en protesta por fraudes electorales y contra cacicazgos. En aquel tiempo, no existía el Instituto Estatal Electoral ni mucho menos un tribunal encargado de esos asuntos; era la Cámara de Diputados la que calificaba las elecciones; ahí se hacían las componendas entre partidos y facciones para arreglar los desacuerdos o repartirse los ayuntamientos. La legislación ni por asomo reconocía los mal llamados “usos y costumbres” de cientos de municipios para elegir a sus autoridades locales.
Hoy, en cambio, el PRI fue desplazado de la gubernatura y de la mayoría en el Congreso local; el gobernador emergió de una conjunción plural de partidos y fuerzas políticas. Se ha presentado la alternancia en el gobierno estatal y hay posibilidades de una transición a la democracia. Se reconoció desde 1995 la elección por “usos y costumbres” (UyC). Reformas constitucionales en 2006 y 2008 desaparecieron el Colegio Electoral en que se constituían los diputados y el nuevo código electoral creó medios de impugnación para los municipios usocostumbristas.
Si fue el espacio municipal el primero en que se dieron los primeros triunfos opositores; los bastiones desde donde se impulsó la alternancia; el ámbito en que la pluralidad, el consenso y las negociaciones han funcionado; ¿qué sucedió ahora? Más allá de reduccionismos simplistas que señalan que son los coletazos del dinosaurio priista; los abusos de la costumbre; o la bisoñez de los operadores políticos, las causas de la alta conflictividad, la situación es mucho más compleja y tiene más aristas que éstas.
Conflictos en municipios de partidos
En Juxtlahuaca militantes del PUP tienen tomado desde inicios de año el edificio municipal, pues no reconocen al Ayuntamiento electo; lo mismo hacen grupos del PRD en Laollaga, Lachiguiri y Santa María Petapa en el Istmo. En Santa Lucía del Camino las movilizaciones de priistas concluyeron hasta un nuevo reparto de regidurías. En Santiago Yaveo retuvieron por días a representantes gubernamentales enviados a atender el conflicto; en Atzompa tomaron el edificio y se mantienen las movilizaciones. El 1 de enero, una decena de municipios de partidos políticos estaban tomados (como los seis que tenían las huestes de Alcalá Betanzos en el Istmo); y otros tantos de usos y costumbres.
Entonces, no son sólo los municipios usocostumbristas los que tienen conflictos municipales; tras tres lustros en que prácticamente habían desaparecido de los municipios que se rigen por el régimen de partidos políticos, en este 2010-2011, reaparecieron ahí.
Ello muestra que los canales institucionales fueron rebasados y retornó la cultura antidemocrática de muchos actores y facciones locales y partidos políticos, que apuestan a ganar posiciones que no consiguieron en las urnas, aún a costa de violentar la ley. Así se muestra cuando en muchos municipios el conflicto se “soluciona”, otorgando más regidurías que las establecidas en la ley.
Municipios UyC
El reconocimiento a los UyC en 1995, generó una nueva dinámica en los municipios inscritos en este régimen electoral. Por un lado hizo visibles las contradicciones del sistema (como las exclusiones) y permitió la emergencia de nuevos actores. A la par, una serie de procesos internos y externos (migración, lucha por la equidad de género, tránsito rural-urbano, descentralización, entre otros), cuestiona los principios en que se sustentan estas reglas comunitarias. Ello ha obligado a la renegociación de reglas; a la gestación de un nuevo orden político por medio de la negociación.
Si bien en los últimos tres lustros se presentaron decenas de casos conflictivos, contra lo que se cree, éstos disminuyeron en comparación con los que se daban antes del 95. Además, la conflictividad iba a la baja, en 2007 se presentaron muy pocos. Esto porque 1) en los procesos internos se llegaban a arreglos y adecuaban sus reglas a los nuevos contextos; 2) por otra parte, parecía haberse aprendido la lección: ante el desacuerdo, llegaban los administradores municipales que violentaban la autonomía municipal y; 3) se buscaban ya canales institucionales para procesar las diferencias; tan sólo en 2007 se presentaron 15 casos ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TRIFE) y en este año fueron una veintena.
Es claro que ahora en un importante número no hubo negociación ni acuerdos previos; que las instituciones comunitarias fueron rebasadas y las vías institucionales externas no sirvieron. También que en muchos casos los conflictos fueron alentados; en otros dejados dolosamente que crecieran; y en unos más, derivaron de la incomprensión del régimen de UyC y de su cruce con conflictos de otra índole que se desembocan en la lucha por el poder local.
El árbitro y el juez electoral
En la última semana de enero fueron aprehendidos la presidenta y el secretario del Consejo Municipal Electoral de Tlacolula, acusados de falsificación de documentos, pues en el acta del cómputo de los comicios locales, otorgaron constancia de mayoría como regidores a dos personas del PRI que no aparecían registrados en las planillas contendientes. Ante una denuncia presentada, la Fiscalía Especial de Atención a Delitos Electorales, actuó y logró que se girara la orden de aprehensión respectiva. Pero, la responsabilidad va más allá de los consejeros locales, es claro que éstos no actuaron de motu propio; los concejales ilegales lo son con la complacencia de partidos políticos. Y, en todo caso, la legislación establece que es responsabilidad del Consejo General del IEE cuidar que se observe la ley en los comicios municipales.
En San Pedro Ixtlahuaca, documentó Isidoro Yescas (Noticias 05/01/11). El desacato del IEE), el Tribunal Estatal Electoral (TEE) anuló la elección y dictaminó: “Se ordena al citado Consejo General (del IEE) que en un plazo no mayor de cuarenta y cinco días disponga las medidas necesarias, suficientes y que resulten razonables para evitar la generación de violencia o la comisión de cualquier tipo de desórdenes sociales al seno del municipio de San Pedro Ixtlahuaca y lleve a cabo la elección extraordinaria de concejales en el municipio referido…”
Pues bien, en abierto desacato a una resolución del TEE, los consejeros resolvieron “ratificar en todos los sentidos” su acuerdo del 22 de noviembre, en el que habían calificado de válida la elección. Esto es, hicieron caso omiso de un dictamen que, de acuerdo con la ley tiene que cumplirse inescusablemente; en su caso, la única vía es solicitar su revisión por el TRIFE.
Estos dos hechos, que de sí constituyen causales suficientes para un juicio político a los consejeros electorales, no hacen sino exhibir lo que fue una constante en su actuación: violentar la ley, actuar parcialmente para favorecer a grupos y, principalmente, al PRI y a los operadores del exgobernador Ulises Ruiz.
En esta dinámica caen los partidos políticos, pues ven en los municipios la posibilidad de ampliar su influencia y antes que atender la problemática e intereses de los pobladores, intentan capitalizar las diferencias internas a su favor, no importando que se violente la ley y la autonomía municipal. Tlacolula e Ixtlahuaca muestran esta situación, pues lejos de protestar siquiera es claro que son partícipes de esas irregularidades; los consejeros municipales no hicieron sino actuar acatando órdenes, en complicidad con consejeros estatales y partidos políticos. Los partidos aparentemente perjudicados, usan esa vía para negociar, o bien saben que en otros municipios les toca capitalizar. irregularidades semejantes.
Canales institucionales, cerrados
En 2008 se realizó una reforma electoral que ¡por fin!, estableció medios de impugnación para los inconformes con los resultados de comicios en municipios de UyC; al tiempo que elimina la figura del Colegio Electoral, en que se constituía el Congreso electoral para calificar las elecciones municipales. Formalmente se atendía la demanda de estos municipios y se establecían canales institucionales para atender la conflictividad que en ellos se presentaba.
Sin embargo, una lectura del código electoral reformado y de la Ley de Medios de Impugnación en el apartado de UyC, puede verse que, lejos de establecer un procedimiento claro, deja a la discrecionalidad del IEE la atención, mecanismos y resolución de las diferencias. Entonces la reforma electoral, como tantas otras leyes aprobadas en el sexenio pasado, fue una mera mascarada para encubrir y fortalecer los mecanismos de control autoritario. Y, se ha probado hasta el cansancio que la actuación del órgano electoral ha sido dolosa y para favorecer al ulisismo.
Entonces, lejos de atender situaciones problemáticas creó conflictos en donde las diferencias entre las facciones eran mínimas. Un ejemplo es San Miguel Chimalapas, donde el mecanismo de votación era el motivo de las diferencias; por ello se interpusieron varios escritos, lo mismo que contra la expedición de la convocatoria. De acuerdo a la ley correspondía realizar al órgano electoral la mediación y conciliación entre las partes; lejos de ello, el IEE no hizo sino imponer las condiciones que favorecían a un grupo identificado con el PRI. El IEE se empecinó en imponer su decisión, apoyando a una de las partes y el conflicto estalló. Que una labor imparcial y mediadora hubiese funcionado se prueba ahora que ambas partes aceptaron la modificación en la forma de votar, en negociaciones convocadas por el administrador municipal, y ya fijaron como fecha de elección el 20 de febrero.
Dos sistemas, mismo rasero jurisdiccional
La falta de una legislación clara en lo que se refiere a los medios de impugnación, deviene a que tanto el Tribunal Estatal Electoral, pero fundamentalmente el TRIFE, basen el análisis de los casos que se les presentan con los criterios y procedimientos establecidos para medios de impugnación para elecciones por la vía de partidos políticos.
Así, anulan elecciones por que no se presenta credencial de elector, el voto público, la no participación de las agencias que, efectivamente son argumentos válidos para los comicios del régimen partidario, pero que no necesariamente pueden emplearse en los de UyC que están sustentados en otros principios y otras reglas. En los casos de Asunción Tlacolulita (1998) y Santiago Yaveo (2001), el propio TRIFE advertía ya en sus dictámenes de esta debilidad jurisdiccional. Pero, ante la actuación parcial de IEE y TEE en Oaxaca, ahora una veintena de casos se presentaron ante el órgano federal, en una tortuosa vía, pues los medios de impugnación ahí establecidos sólo pueden emplearse por los partidos políticos y el Juicio de Protección a los Derechos Políticos de los Ciudadanos, que finalmente es el mecanismo que emplear el tribunal para dar cause a estas inconformidades, es para la defensa de ciudadanos en lo individual, lo que implica serias limitaciones para atender la problemática de UyC.
¿Intervención de partidos en Uyc?
Para buscar salidas a la alta conflictividad en los municipios de UyC, las autoridades establecieron a fines del 2010 una mesa de negociación ¡con los partidos políticos! Si antes el Colegio Electoral que calificaba las elecciones y ahí el peso lo tenían los partidos políticos; ahora nuevamente se les convoca a atender estos asuntos en los que, incluso por ley, no tendrían nada que hacer.
Por eso, que si los UyC son ya competencia de partidos disfrazada; o que si los partidos andan de entrometidos en estos asuntos, aspectos que se han manejado con profusión tras la conflictividad presentada, tiene que ver con por lo menos dos situaciones.
La primera es la inexistencia de canales institucionales para procesar la inconformidad. Ante esta ausencia las facciones en los municipios de UyC buscan apoyos con los actores políticos decisivos en la toma de decisiones; bien por el peso que puedan tener en las labores de gestión, mediación e incluso imposición por medios de los canales “institucionales” establecidos: en el Congreso, el IEE, las mesas de negociación. De ahí pues que establezcan vínculos con los partidos políticos y organizaciones sociales. Por supuesto, no hay que soslayar que cuándo esto ocurre es también porque internamente hay diferencias que escapan ya a las instituciones locales.
Además, organizaciones sociales y partidos políticos andan buscando como ampliar su influencia en los municipios. Dan apoyos abiertos o soterrados a alguna de las facciones, ofrecen sus labores de intermediación y gestoría. Los grupos locales han aprendido sus mañas. En algunos municipios están ya plenamente identificados con algún partido u organización: en San Juan Mixtepec compiten RIIO (Red Internacional de Indígenas Oaxaqueños) contra Confederación Nacional Campesina; en Tlacotepec FIOB contra FNIC.
Por otra parte que en algunos municipios se hayan establecido facciones organizadas, se compita por planillas, en urnas y con voto secreto, no tiene ninguna complicación, pues lo que la legislación reconoce son las reglas internas de las comunidades, el derecho a la autodeterminación; sí en estas comunidades incluso se decide contender por partidos políticos no hay contradicción en ello.
Nueva correlación de fuerzas en Oaxaca
En julio cambió por completo el mapa político estatal con la pérdida del PRI de su hegemonía. La nueva correlación de fuerzas en el sistema político oaxaqueño juega su parte en la conflictividad municipal.
Por un lado el PRI intenta recomponerse en los municipios. Ante la pérdida del poder estatal, busca aliarse con algunas facciones en los municipios UyC para tener al menos algunos espacios municipales bajo su control; y presiona y negocia regidurías o direcciones en los de partidos políticos. Y en donde se ve rebasado estimula el conflicto, les sirve para negociar espacios de otros municipios y para medir fuerzas con el gobierno estatal.
Por otra parte, ante la pérdida del PRI del poder político estatal, en muchas comunidades se apreció el debilitamiento en la protección que tenían los caciques locales y llevaron sus protestas a extremos que hace un par de años difícilmente lo hubieran hecho, pues no sólo estaban condenados al fracaso, por la protección e impunidad de que gozaban esos cacicazgos, sino también enfrentaban el serio riesgo de una violenta represión. En Santos Reyes Nopala, Santa María Petapa, San Andrés Cabecera Nueva, entre otros, los viejos cacicazgos enfrentan ahora una seria resistencia de los pobladores.
Gobierno estatal, descuidos municipales
Si el IEE no hizo la mediación en las elecciones municipales, las instancias gubernamentales tampoco la acompañaron. Si bien el gobierno estatal no tiene ingerencia en los comicios municipales, lo cierto es que ha de garantizar la gobernabilidad en la entidad y, por consecuencia, buscar acciones preventivas, que van desde el diálogo y negociación entre las facciones; sobre todo, porque en la cultura política oaxaqueña, los grupos en pugna buscan la intervención gubernamental para distender el conflicto.
Pues bien, este trabajo político estuvo ausente. A los que se iban poco les importaban los conflictos y más bien velaban por preservar los intereses priistas en los municipios; o incluso provocarlos para generar problemas al gobierno entrante. Los que llegaron lo hicieron a sólo 30 días del relevo de autoridades, cuando en muchos lugares ya se habían complicado los problemas; además, entrampados en quehaceres menos importantes, poco hicieron en ese tiempo por incorporar rápidamente a la agenda de riesgos su atención; sin dejar de lado el poco oficio político mostrado en su atención.
Aunado a ello, el Ejecutivo tomó la decisión de no ejercer su facultad de proponer al Congreso a las personas que fungirían como administradores municipales. Situación que derivó en la designación de éstos no buscando los mejores perfiles o capacidades para resolver problemas, sino por cuotas partidarias, privilegiando los intereses de grupos y partidos, antes que de operadores políticos responsables.
Derivado de esta situación el gobernador anunció que no se les otorgarían los recursos de la hacienda municipal, y se les emplazó a resolver en tres meses los conflictos, para que convoquen a elecciones extraordinarias. Con todo y que es una decisión plausible, que se resuelvan los conflictos en mucho va a derivar de la capacidad, pero también de los intereses de los administradores y la disposición de los grupos que los impulsaron, en resolver realmente la conflictividad.
Elecciones, catarsis municipal
En Santiago Yaveo, el conflicto se complicó por los conflictos agrarios y la disputa por los recursos de la hacienda municipal; añejos resabios dque incluso impidieron que en toda la década anterior contaran con autoridades municipales. En Santiago Matatlán se reavivó la disputa por los recursos de los ramos 28 y 33 que tienen desde hace rato con su agencia San Pablo Güilá, pero que desde hace dos trienios habían logrado encauzar mediante acuerdos entre ambas comunidades. En Laollaga, la posición de Humberto Alcalá Betanzos y sus huestes, tiene que ver también con el usufructo que hacen de recursos naturales de la comunidad; no contar con autoridades municipales, favorece a sus intereses de mantener ese control. En Atzompa avecindados que viven en los fraccionamientos, exigen servicios municipales y por ello se movilizan en torno a los comicios. En San Pedro Ixtlahuaca, como en Santa Lucía del Camino, ha trascendido que tras algunas de las facciones se encuentran intereses de los giros negros asentados en esas demarcaciones.
Y es que muchos conflictos municipales son reflejo de otros problemas (agrarios, religiosos, de recursos, etcétera) que emergen en la coyuntura electoral. En muchos casos es la única posibilidad que avecindados, ciudadanos de las agencias y demás actores, puedan hacer visible su problema largamente incubado.
Así por ejemplo, la distribución de recursos de los ramos 28 y 33; hace rato se ha advertido de las limitaciones de la actual fórmula, que al canalizarla directamente a los ayuntamientos, choca con la autonomía comunitaria, pues en la descentralización no consideraron particularidades locales. Un problema que tampoco es privativo de UyC, pues agencias de municipios de partidos también aquejan esta problemática.
En un buen número de municipios conflictivos se presentó esa variable: la lucha por los recursos de la hacienda municipal. De ahí la necesidad de atenderla ya creando el cuarto nivel de gobierno (la comunidad) o estableciendo reglas para la distribución entre agencias y cabecera.
Al igual que este factor, habrán de diseñarse políticas y programas tendientes a resolver las otras causales de los conflictos, antes de la realización de los comicios, pues de no ser ahí, la revuelta municipal se repetirá cada trienio.
Municipios y transición; círculo que se cierra
Al concluir el primer mes del periodo municipal, más de 50 municipios se mantenían con conflictos postelectorales: 47 con administradores municipales; una decena adicional con edificios municipales tomados; otros tantos con problemas de integración de los cabildos.
La salida recurrente para arreglar estos conflictos es violentar la ley. Esto es más que claro cuando, por ejemplo, se exige y se consigue más regidurías que las que la legislación establece; un aumento en las plurinominales. Si esto es una constante, nos lleva a considerar que hay reformas legales que realizar, pues el esquema de representación política ya no responde a las necesidades locales. O bien, partidos políticos habrán de revisar su actuación, para no continuar con este esquema de presión y chantaje político.
Claro está que es necesario revisar también la actuación y competencias de los órganos electorales y, por supuesto, de la normatividad que regula las elecciones. Si algo demostraron los comicios de 2010, es que los ordenamientos en la materia están rebasados.
La conflictividad municipal, evidencia las lagunas de la legislación y muestra los distintos procesos que viven los municipios. Independiente de la solución que se de a cada caso, se requiere una revisión profunda de estos temas. De la capacidad y decisión para discutir las diferencias y llegar a acuerdos, se verá la voluntad política de actores políticos locales, pero también de partidos, legisladores y el nuevo gobierno. En los de UyC, está claro también que habrá de revisarse internamente la pertinencia de sus reglas y la efectividad de sus instituciones comunitarias.
En Oaxaca el espacio municipal y las comunidades, han sido fundamentales a lo largo de su historia y le han dado el rostro heterogéneo y plural a la entidad. Fue en los municipios en donde inició el tránsito a la democracia al elegir a sus autoridades locales. Ahora también, si la transición democrática quiere alcanzarse, habrá de consolidarse en los municipios.
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